O contrato de arrendamento administrativo (BEA) é um contrato de longa duração pelo qual uma entidade territorial confia a um arrendatário um direito real sobre um bem imóvel. Desde a lei de 5 de janeiro de 1988, esse mecanismo permite valorizar o domínio público sem ceder a propriedade do terreno. O quadro jurídico do BEA passou por evoluções recentes que modificam profundamente as estruturas possíveis para as entidades e os operadores privados.
Reforma de 2021: o que o BEA não pode mais cobrir
A lei n° 2021-1109 de 24 de agosto de 2021 removeu do artigo L.1311-2 do código geral das coletividades territoriais (CGCT) a referência à realização de uma missão de serviço público como finalidade do arrendamento administrativo. Essa remoção não é um simples ajuste redacional.
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O texto em vigor agora proíbe que um BEA tenha como objeto a execução de obras, a entrega de fornecimentos ou a gestão de uma missão de serviço público com contraprestação econômica constituída por um preço, em nome de um comprador sujeito ao código de compras públicas. O BEA deve permanecer restrito à disponibilização de terrenos para uma operação de interesse geral ou um edifício religioso aberto ao público.
Antes de 2021, algumas entidades utilizavam o BEA como uma alternativa aos contratos públicos ou concessões para terceirizar serviços. Essas estruturas híbridas, que permitiam contornar as obrigações de concorrência, estão agora bloqueadas. Para quem deseja entender tudo sobre o arrendamento administrativo, essa restrição representa a mudança mais estruturante da última década.
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Direito real do arrendatário: alcance e limites sobre o domínio público
O arrendamento administrativo confere ao arrendatário um direito real suscetível de hipoteca, o que o distingue de uma simples autorização de ocupação temporária. Esse direito pode ser cedido e penhorado nas formas da penhora imobiliária, de acordo com o artigo L.451-1 do código rural e da pesca marítima.
Essa característica é a razão pela qual o BEA atrai operadores privados: o direito real permite constituir garantias junto a instituições financeiras, facilitando o financiamento de construções ou equipamentos pesados no terreno da entidade.
Restrições relacionadas à duração do contrato
A duração de um BEA é compreendida entre mais de 18 anos e 99 anos. Nenhuma renovação tácita é possível. Esse piso de 18 anos exclui de fato os projetos de curto prazo e impõe ao arrendatário um compromisso econômico duradouro.
Ao término do arrendamento, as construções e melhorias realizadas pelo arrendatário retornam ao arrendador sem indenização, salvo cláusula em contrário. Esse mecanismo de acesso gratuito ao final do contrato constitui uma das alavancas de valorização do patrimônio público.
Risco de requalificação desde o domínio privado
A jurisprudência da Corte de Cassação tende a requalificar um arrendamento rural celebrado por uma entidade em BEA sempre que uma operação de interesse geral é perseguida. Essa requalificação não é neutra: os regimes aplicáveis aos dois tipos de arrendamentos são muito diferentes, especialmente no que diz respeito ao contencioso (jurisdição administrativa para o BEA, jurisdição judicial para o arrendamento rural).
As jurisdições administrativas mostram-se mais relutantes em pronunciar essa requalificação automática, preferindo uma leitura literal do artigo L.1311-2 do CGCT. Os retornos de campo divergem nesse ponto, o que cria uma insegurança jurídica para as entidades que celebram arrendamentos administrativos em seu domínio privado.
Condições de recurso ao BEA: os casos limitativamente previstos
O BEA não é um contrato de uso livre. O CGCT lista as hipóteses nas quais uma entidade pode recorrer a ele:
- A realização de uma operação de interesse geral que se enquadre na competência da entidade territorial
- A destinação a uma associação religiosa de um edifício de culto aberto ao público
- A realização de instalações esportivas e dos equipamentos conexos necessários à sua implantação
- A restauração ou valorização de um bem imóvel pertencente à entidade
Fora desses casos, o recurso ao BEA é excluído. A entidade que deseja disponibilizar um terreno para um projeto que não se enquadre em nenhuma dessas categorias deverá recorrer a outras ferramentas contratuais (convenção de ocupação, concessão, venda).
Obrigações financeiras e aluguel do arrendamento administrativo
O arrendatário paga à entidade uma taxa, muitas vezes qualificada de aluguel ou canon emphytéotique. Seu valor é fixado livremente pelas partes, mas a taxa pode ser modesta se o interesse geral do projeto justificar. Essa flexibilidade tarifária distingue o BEA de um arrendamento comercial clássico.
O arrendatário assume a responsabilidade pela manutenção e reparos do bem, incluindo as grandes reparações. Ele também arca com os impostos sobre a propriedade. Essas obrigações pesam fortemente sobre a rentabilidade do projeto, o que explica que a longa duração do contrato seja uma condição de equilíbrio econômico para o arrendatário.
Fim do arrendamento e destino dos investimentos
Ao término do contrato, o arrendador recupera o bem com todas as melhorias sem pagar indenização, salvo estipulação em contrário. O arrendatário não tem nenhum direito à renovação. Esse princípio de acesso gratuito leva os arrendatários a negociar durações suficientemente longas para amortizar seus investimentos.
A rescisão antecipada permanece possível em caso de falta grave do arrendatário (inadimplência, não cumprimento da destinação do bem). O contencioso é de competência do juiz administrativo, com os prazos de procedimento que isso implica.
O BEA continua a ser uma ferramenta poderosa de valorização do patrimônio das entidades, desde que respeite estritamente seu perímetro legal. A reforma de 2021 e as divergências jurisprudenciais sobre a requalificação dos arrendamentos rurais lembram que esse contrato não se improvisa: cada estrutura deve ser calibrada de acordo com a natureza do bem, a finalidade do projeto e o quadro processual aplicável.