Der Verwaltungs-Emphyteusisvertrag (BEA) ist ein langfristiger Vertrag, durch den eine Gebietskörperschaft einem Mieter ein dingliches Recht an einer Immobilie überträgt. Seit dem Gesetz vom 5. Januar 1988 ermöglicht dieses Verfahren die Wertsteigerung des öffentlichen Eigentums, ohne das Eigentum am Grundstück zu übertragen. Der rechtliche Rahmen des BEA hat in letzter Zeit Entwicklungen erfahren, die die möglichen Konstruktionen für die Gebietskörperschaften und private Betreiber grundlegend verändern.
Reform von 2021: Was der BEA nicht mehr abdecken kann
Das Gesetz Nr. 2021-1109 vom 24. August 2021 hat aus Artikel L.1311-2 des allgemeinen Gesetzbuchs der Gebietskörperschaften (CGCT) den Verweis auf die Erfüllung einer öffentlichen Dienstleistung als Zweck des Verwaltungs-Emphyteusisvertrags gestrichen. Diese Streichung ist keine bloße redaktionelle Bereinigung.
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Der geltende Text verbietet es nun, dass ein BEA das Ziel hat, Arbeiten auszuführen, Lieferungen zu liefern oder die Verwaltung einer öffentlichen Dienstleistung mit einer wirtschaftlichen Gegenleistung in Form eines Preises im Auftrag eines Käufers, der dem öffentlichen Beschaffungsrecht unterliegt, durchzuführen. Der BEA muss auf die Bereitstellung von Grundstücken für eine Maßnahme von allgemeinem Interesse oder ein öffentlich zugängliches Kulturerbe beschränkt bleiben.
Vor 2021 nutzten einige Gebietskörperschaften den BEA als Alternative zu öffentlichen Ausschreibungen oder Konzessionen, um Dienstleistungen auszulagern. Diese hybriden Konstruktionen, die es ermöglichten, die Verpflichtungen zur Ausschreibung zu umgehen, sind nun gesperrt. Für diejenigen, die alles über den Verwaltungs-Emphyteusisvertrag verstehen möchten, stellt diese Einschränkung die strukturellste Veränderung des letzten Jahrzehnts dar.
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Dingliches Recht des Mieters: Reichweite und Grenzen im öffentlichen Eigentum
Der Verwaltungs-Emphyteusisvertrag verleiht dem Mieter ein dingliches Recht, das pfandfähig ist, was ihn von einer einfachen Genehmigung zur vorübergehenden Nutzung unterscheidet. Dieses Recht kann übertragen und im Rahmen der Zwangsvollstreckung in Immobilien gemäß Artikel L.451-1 des Landwirtschafts- und Fischereirechts vollstreckt werden.
Dieses Merkmal ist der Grund, warum der BEA private Betreiber anzieht: Das dingliche Recht ermöglicht es, Sicherheiten bei Kreditinstituten zu bilden, was die Finanzierung von Bauvorhaben oder schweren Ausstattungen auf dem Grundstück der Gebietskörperschaft erleichtert.
Beschränkungen in Bezug auf die Vertragsdauer
Die Dauer eines BEA liegt zwischen mehr als 18 Jahren und 99 Jahren. Eine stillschweigende Verlängerung ist nicht möglich. Diese Untergrenze von 18 Jahren schließt de facto kurzfristige Projekte aus und verpflichtet den Mieter zu einem nachhaltigen wirtschaftlichen Engagement.
Am Ende des Mietverhältnisses gehen die vom Mieter durchgeführten Bauarbeiten und Verbesserungen ohne Entschädigung an den Vermieter zurück, es sei denn, es gibt eine gegenteilige Klausel. Dieses Mechanismus der kostenlosen Zugehörigkeit am Ende des Vertrags stellt einen der Hebel zur Wertsteigerung des öffentlichen Vermögens dar.
Risiko der Umqualifizierung aus dem privaten Bereich
Die Rechtsprechung des Kassationsgerichts tendiert dazu, einen ländlichen Emphyteusisvertrag, der von einer Gebietskörperschaft abgeschlossen wurde, in einen BEA umzuwandeln, sobald eine Maßnahme von allgemeinem Interesse verfolgt wird. Diese Umqualifizierung ist nicht neutral: die anwendbaren Regime für die beiden Arten von Verträgen sind sehr unterschiedlich, insbesondere im Hinblick auf die Rechtsstreitigkeiten (Verwaltungsgerichtsbarkeit für den BEA, ordentliche Gerichtsbarkeit für den ländlichen Mietvertrag).
Die Verwaltungsgerichte zeigen sich zurückhaltender, diese automatische Umqualifizierung auszusprechen, und ziehen eine wörtliche Auslegung von Artikel L.1311-2 des CGCT vor. Die Rückmeldungen aus der Praxis sind in diesem Punkt unterschiedlich, was eine rechtliche Unsicherheit für die Gebietskörperschaften schafft, die Emphyteusisverträge über ihr privates Eigentum abschließen.
Bedingungen für die Inanspruchnahme des BEA: die abschließend vorgesehenen Fälle
Der BEA ist kein Vertrag mit freier Nutzung. Der CGCT listet die Hypothesen auf, in denen eine Gebietskörperschaft darauf zurückgreifen kann:
- Die Durchführung einer Maßnahme von allgemeinem Interesse, die in den Zuständigkeitsbereich der Gebietskörperschaft fällt
- Die Zuweisung eines öffentlichen Kulturerbes an eine Kultusvereinigung
- Der Bau von Sportstätten und den dafür erforderlichen Nebenanlagen
- Die Restaurierung oder Wertsteigerung eines der Gebietskörperschaft gehörenden Immobilien
Außerhalb dieser Fälle ist die Inanspruchnahme des BEA ausgeschlossen. Die Gebietskörperschaft, die ein Grundstück für ein Projekt zur Verfügung stellen möchte, das in keine dieser Kategorien fällt, muss auf andere vertragliche Instrumente (Nutzungsvertrag, Konzession, Verkauf) zurückgreifen.
Finanzielle Verpflichtungen und Miete des Verwaltungs-Emphyteusisvertrags
Der Mieter zahlt der Gebietskörperschaft eine Gebühr, die oft als Miete oder Emphyteusisgebühr bezeichnet wird. Ihre Höhe wird von den Parteien frei festgelegt, aber die Gebühr kann gering sein, wenn das allgemeine Interesse des Projekts dies rechtfertigt. Diese Preisspielräume unterscheiden den BEA von einem klassischen Gewerbemietvertrag.
Der Mieter trägt die Kosten für die Instandhaltung und Reparaturen des Objekts, einschließlich der größeren Reparaturen. Er trägt auch die Grundsteuern. Diese Verpflichtungen belasten die Rentabilität des Projekts erheblich, was erklärt, dass die lange Vertragsdauer eine Bedingung für das wirtschaftliche Gleichgewicht für den Emphyteuten ist.
Ende des Mietverhältnisses und Schicksal der Investitionen
Bei Ablauf des Vertrags erhält der Vermieter das Eigentum mit allen Verbesserungen ohne Entschädigung zurück, es sei denn, es gibt eine gegenteilige Bestimmung. Der Mieter hat kein Recht auf Verlängerung. Dieses Prinzip der kostenlosen Zugehörigkeit drängt die Mieter dazu, ausreichend lange Laufzeiten auszuhandeln, um ihre Investitionen amortisieren zu können.
Eine vorzeitige Kündigung bleibt im Falle eines schwerwiegenden Verstoßes des Mieters (Zahlungsverzug, Nichteinhaltung des Verwendungszwecks des Objekts) möglich. Die Streitigkeiten fallen in den Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsrichters, mit den damit verbundenen Verfahrensfristen.
Der BEA bleibt ein leistungsfähiges Instrument zur Wertsteigerung des Vermögens der Gebietskörperschaften, vorausgesetzt, dass sein rechtlicher Rahmen strikt eingehalten wird. Die Reform von 2021 und die unterschiedlichen gerichtlichen Auslegungen zur Umqualifizierung von ländlichen Mietverträgen erinnern daran, dass dieser Vertrag nicht improvisiert werden kann: Jede Konstruktion muss entsprechend der Art des Objekts, dem Zweck des Projekts und dem anwendbaren Verfahrensrahmen kalibriert werden.